“Trabajo presentado en el VIII Congreso Nacional de Ciencia Política de la Sociedad Argentina de Análisis Político”. Del 6 al 9 de noviembre de 2007 Apellido y Nombre: María Laura Eberhardt y María Victoria Urdinez DNI: 27781692 - 27091564 E-mail: laura_rafaela@yahoo.com.ar – victoriaurdinez@hotmail.com Teléfono: 43228958 - 1559522484 Entidad a la cual pertenece o Representa: UBA Proyecto o Programa de Investigación al que pertenece: Ubacyt 049 “Evaluando el desempeño democrático de las instituciones políticas argentinas Nombre del Director del Proyecto o Programa: Juan Manuel Abal Medina Panel: Opción 1: Ponencias del Gupo de Investigación Ubacyt 049 “Evaluando el desempeño democrático de las instituciones políticas argentinas” Opción 2: Política Comparada Titulo: Evaluando el funcionamiento real de los mecanismos de participación ciudadana: la Audiencia Pública en la Ciudad de Buenos Aires y la Consulta Popular en Esquel. Un estudio comparado. 1 Introducción Las experiencias de utilización de las herramientas semidirectas de audiencia pública para la reforma del Código Contravencional en la Ciudad de Buenos Aires y de una consulta popular no vinculante respecto de la instalación de un emplazamiento de explotación minera en Esquel, muestran que no sólo existen diversos tipos de mecanismos de participación ciudadana sino también distintas formas de aplicación de los mismos, con sus respectivos resultados posibles en términos de su contribución a la expresión directa de las demandas ciudadanas en las democracias representativas modernas. En este sentido, una lectura en paralelo de ambos casos de aplicación permite poner de manifiesto importantes similitudes así como diferencias entre ambos, centrales de considerar para una mejor comprensión de los mismos. Para comenzar, haremos una breve descripción de cada uno de los casos mencionados para conocerlos en particular y, a partir de entonces, avanzar en un análisis comparado acerca de los mismos. Audiencias Públicas en la Ciudad de Buenos Aires: El caso de la reforma del Código Contravencional porteño El mecanismo de participación ciudadana conocido como Audiencia Pública fue incorporado formalmente en la nueva Constitución de la Ciudad Autónoma de 1996 y en la legislación local en el año 1998. El caso más relevante de aplicación de la misma en la Capital Federal fue respecto de la discusión acerca de la reforma del Código Contravencional de la Ciudad el 22 y 23 de marzo de 2004. Un controvertido debate que movilizó a diversos sectores de la sociedad con consecuencias notables. La Audiencia Pública. Un acercamiento conceptual La audiencia pública es una instancia de participación en el proceso de toma de decisiones en la cual la autoridad responsable habilita un espacio institucional para que todos aquellos que pudieran verse afectados por una norma o tuvieran un interés 2 particular en ella lograsen expresar su opinión sobre la misma. El objetivo de esta instancia es que la autoridad responsable de tomar la decisión acceda a las distintas opiniones sobre el tema en forma simultánea y en pie de igualdad, a través del contacto directo con los interesados. Los también llamados “hearings”, constituyen una actividad común en la experiencia norteamericana, en donde diversas personas, a título individual o en representación de grupos, exponen sus puntos de vista sobre los proyectos de ley y de resolución sometidos a análisis en cada comisión o subcomisión legislativa (Molinelli, 1991). Algunos de sus propósitos son: explorar la necesidad de una cierta legislación (propuesta o no); controlar al Ejecutivo; y proveer de un foro a los deseos, frustraciones y reclamos de los ciudadanos. Además, tienden a promover públicamente la personalidad de los integrantes de la comisión, en particular de sus líderes formales y/o reales (Ídem). Entre sus principales efectos se encuentran los de: reafirmar la independencia del Congreso frente al Ejecutivo, en cuanto a que en ellas los legisladores “interpelan” a funcionarios de esa rama y lidian directamente con los expertos independientes; despertar el interés de la opinión pública en los asuntos de interés general; promover soluciones más adecuadas a las circunstancias; y elevar el grado de transparencia del trabajo de los lobbystas (Ídem). Esta herramienta puede adoptar diferentes formas según sea obligatoria para la sanción de una ley o la ejecución de una política pública (como las restricciones existentes en materia de medio ambiente y servicios públicos a nivel nacional y en varias jurisdicciones locales), o facultativa. La audiencia pública puede ser impulsada por el Jefe de Gobierno, la Legislatura, las Comunas o la ciudadanía. La Audiencia Pública en la normativa local Este mecanismo se encuentra incorporado a la nueva Constitución de la Ciudad Autónoma, pudiendo ser convocado por la Legislatura, el Poder Ejecutivo, las Comunas o la Ciudadanía, para debatir asuntos de interés general de la ciudad o zonal, y debiendo ser realizado con la presencia inexcusable de los funcionarios competentes. Dichas audiencias pueden ser obligatorias o facultativas. La convocatoria a audiencia pública es obligatoria en la Ciudad cuando la iniciativa cuenta con la firma de un 3 mínimo del 0,5% del electorado general o de la zona en cuestión, siendo conocidas como audiencias de tipo Requisitoria Ciudadana. De este modo, la ciudadanía puede peticionar frente al Poder Ejecutivo, la Legislatura o las Comunas la realización de audiencias públicas sobre cualquier temática que considere pertinente, siempre y cuando cumpla con este requisito en cuanto a la adhesión de firmas (art. 17). También es obligatoria antes del tratamiento legislativo de proyectos de normas de edificación, planeamiento urbano, emplazamientos industriales o comerciales, o ante modificaciones de uso o dominio de bienes públicos. Tal mecanismo fue reglamentado por la Ley N° 6 de la Ciudad en 1998. En ella se explica la importancia de tal espacio institucional, dado que permite a la ciudadanía manifestar su parecer sobre sus asuntos de cercano interés respecto de la implementación de alguna política pública. No obstante, “las opiniones recogidas durante la Audiencia Pública son de carácter consultivo y no vinculante”. A pesar de tal carácter meramente consultivo de las opiniones formuladas por la población, la normativa especifica que, “luego de finalizada la Audiencia, la autoridad responsable de la decisión debe explicitar, en los fundamentos del acto administrativo o normativo que se sancione, de qué manera ha tomado en cuenta las opiniones de la ciudadanía y, en su caso, las razones por las cuales las desestima”. Así, de ser totalmente desechadas, debería explicitarse el motivo de tal decisión (art. 2). Un caso emblemático: los debates sobre la reforma del Código Contravencional porteño La convocatoria La convocatoria a la audiencia pública para el tratamiento de la reforma del Código Contravencional de la Ciudad de Buenos Aires fue realizada por el Jefe de Gobierno a través del Decreto 107-04, publicado en el Boletín Oficial el día miércoles 11 de febrero de 2004. En dicha convocatoria se establecía a la Dirección General de Asuntos Políticos y Legislativos como el organismo de implementación de la misma, la que sería realizada el 22 de marzo de ese mismo año en la Sala Martín Coronado del Teatro San Martín. El fin invocado era “el tratamiento, análisis y debate público para la elaboración de un Proyecto de Ley de reforma del Código Contravencional de la 4 Ciudad Autónoma de Buenos Aires”; cuya decisión respecto de la temática había sido finalmente adoptada por la Secretaría de Justicia y Seguridad Urbana. Dicha convocatoria se enmarcaba dentro del artículo Nº 63 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, según el cual el Poder Ejecutivo podía convocar a una audiencia pública para debatir asuntos de interés general de la localidad. Efectivamente, uno de los motivos esgrimidos para la ejecución de la misma por parte del Gobierno municipal era el interés por “canalizar a través de este proyecto la participación y concientización ciudadana, favoreciendo la toma de decisiones y la transparencia en la gestión pública”. Así, se dispuso su divulgación en dos de los diarios de mayor circulación de la Ciudad durante el lapso de una jornada; en el Boletín Oficial durante otras dos; y en la emisora radial durante cinco, “con el objeto de estimular la participación de todos los interesados en manifestar su opinión respecto del tratamiento, análisis y debate público para la elaboración de un Proyecto de Ley de reforma del Código Contravencional”. Además de la invitación formulada, la que fuera extendida en forma abierta y amplia a toda la sociedad en su conjunto, fueron convocados de igual modo los Legisladores locales, estos en función de la gran diversidad de los proyectos legislativos presentados y a los fines de arribar a un mayor enriquecimiento del debate. El debate El Código Contravencional porteño fue aprobado en el año 1998, con el fin de eliminar los cuestionados edictos policiales, un cuerpo legal frecuentemente acusado de permitir y habilitar numerosas arbitrariedades. Según tales edictos, el infractor debía cumplimentar la observancia de sus penas al interior de una comisaría, al igual que si se tratara de cualquier otro común delincuente. Al mismo tiempo, se desechaban las polémicas figuras del "acecho" y el "merodeo", las que, sin más dificultades, posibilitaban la detención “injustificada” de las personas. Dicho Código contemplaba las faltas menores que no llegaban a ser calificadas en tanto delitos, como los ruidos molestos, entre otros varios ejemplos. La discusión sobre la iniciativa modificadora se había iniciado ya durante el año 2003 pero, no habiendo 5 alcanzado resultados importantes, había sido relanzada con mayor afano recién hacia comienzos del siguiente año. Este nuevo debate, en cambio, logró finalmente instalarse con bastante relevancia en la agenda de discusión pública, ceñido en base a los lineamientos presentados por la bancada macrista y apoyado por el bloque Unión por Todos, en un proyecto acusado de “represivo” por amplios sectores. Sus puntos más controvertidos abogaban por: la disminución de la edad de imputabilidad de dieciocho a dieciséis años, la aplicación de pena contra el ejercicio de la prostitución y el travestismo en la vía pública así como contra los cortes de calles y las protestas, la instalación de figuras similares a las de acecho y merodeo, el endurecimiento de las sanciones y el establecimiento de penas mínimas y de un registro de reincidencia1. Tales mociones eran en conjunto consideradas como “un nuevo avance de la criminalizacion de la pobreza y la protesta social, en la que se verían afectados los sectores más vulnerables” (Ídem). Ante la convocatoria oficial a la audiencia, diferentes organizaciones sociales, desconformes con una iniciativa a la que calificaban de corte “derechista”, llamaron efusivamente a la participación ciudadana, instando a manifestar, sin embargo, su frontal oposición a una iniciativa de “modificación inconstitucional” (Ídem). El día señalado por la convocatoria, se conformó una lista importante de doscientos oradores, incluidos algunos legisladores2, dispuestos a los fines de presentar sus argumentos y posturas ante la concurrencia de interesados. Sin embargo, ciertos diputados del sector opositor, habían descalificado tal concurrencia como ilegítima, en la medida en que, según afirmaban, tan sólo unas ciento noventa y dos personas sobre un total de tres millones de ciudadanos serían las encargadas de participar en su desarrollo. Entre los inscriptos interesados se encontraban, en calidad de participantes, vecinos y representantes de asociaciones, así como otros expositores que involucraban 1 Artículo “Audiencia pública por el Código Contravencional”, 25 de febrero de 2004, disponible en http://argentina.indymedia.org/mail.php?id=177251 2 Como la diputada La Ruffa, del bloque Bullrich-López Murphy, autora de un proyecto de reforma; o Ariel Schifrin, diputado afín al oficialismo, quién si bien admitió la necesidad de reformar el Código, afirmaba que la problemática de la inseguridad en la Ciudad se resolvía capacitando a la Policía y no amoldando las normas "a imagen y semejanza de la autoridad preventora"; o Vilma Ripoll, de Izquierda Unida, crítica de la reforma, en la medida en que el proyecto de Macri y las posiciones oficialistas "contestan con multas y arrestos los problemas y reclamos sociales" (Aizpeolea, 2004). 6 funcionarios, legisladores y miembros de organismos estatales. Fiel a la normativa, el tiempo máximo (no obstante flexible), permitido de oratoria, no podía superar los cinco minutos totales, debiendo con esto alcanzar para la presentación general de sus respectivos argumentos. El presidente del encuentro, Juan Carlos López, había ya previamente anticipado que el Gobierno de la Ciudad, al cual en esa ocasión representaba, había decidido retomar, por iniciativa y voluntad, todo lo que en dicho debate se consignara, con el objeto de confeccionar su propio proyecto legal de reforma y así participar, en forma contundente, de la siguiente instancia formal de discusión legislativa (Ídem). Finalmente, la audiencia pública se celebró a lo largo de dos jornadas sucesivas: “Una abrumadora mayoría de discursos contra la Policía Federal, una platea a medio llenar y poco aporte de ideas para el debate de casi siete horas acerca de la conveniencia o no de reformar el Código Contravencional (o "de Convivencia")3, fue presentado por algunos medios como el saldo de la jornada. La reunión se realizó en una sala con capacidad para ochocientas personas pero con una concurrencia total poco menor a trescientas, que, decreciente hacia la tarde, quedó reducida al final a solo un centenar de presentes. Los grupos participantes eran mayormente representantes de asambleas vecinales, de agrupaciones de travestis, homosexuales y prostitutas, y de partidos de izquierda. Había algunos pocos políticos y otros menos vecinos independientes. La principal oposición provino del macrismo que, a pesar de contar con un proyecto propio, prefirió mantenerse al margen de la convocatoria impulsada por el oficialismo. El motivo de la audiencia, tras una mediana convivencia de seis años con el Código, era que los vecinos expresaran abierta y públicamente su ya conocida disconformidad con el mismo, de modo que los Poderes Ejecutivo y Legislativo locales pudieran hacerse eco de las protestas, tomándolas en cuenta al momento de debatir en el recinto una cuestión de tamaña resonancia. No obstante, los contenidos del debate se extendieron más allá de la mera discusión acerca de la modificación o no de la normativa (Rey, 2004). 3 Artículo “Código de Convivencia: debate con pocos aportes de ideas”, 23 de marzo de 2004, disponible en http://www.clarin.com/diario/2004/03/23/h-03601.htm 7 El ánimo de los oyentes y participantes se manifestó duramente en contra de los representantes, quiénes resultaron silbados y abucheados y fueron reiteradamente interrumpidos en sus enunciados. El presidente del evento, el Secretario de Seguridad, Juan Carlos López, prometió la desgrabación y publicación por Internet de todas las intervenciones. También se hizo presente el entonces vicejefe de Gobierno, Jorge Telerman, terminando ambos agredidos en forma verbal por contingentes de homosexuales, prostitutas y travestis, acusados todos ellos por los medios de no dejar hablar más que a sus propios compañeros de causa. Existieron además críticas a la Policía y cruces entre los propios “vecinos” y travestis, ante un concreto pedido de mayor seguridad por parte de los primeros (que aludía al control de la prostitución), y el enardecido reclamo de los segundos por no sentirse representados por tales demandantes. Frente al caótico desarrollo de la primer jornada, convivencia y urbanidad resultaron los principales atributos ausentes en la sala (Ídem), por el contrario, “insultos, provocaciones, intolerancia, gestos obscenos, gritos y sonidos olvidables”, aparecieron invocados como los protagonistas principales de la tarde. Increpaciones mutuas, aún entre los distintos sectores sociales, no estuvieron ausentes en el acto, siendo que tales enfrentamientos terminaron lamentablemente desvirtuando los verdaderos contenidos. Intolerancia (entre los distintos grupos de interés), catarsis (discusión de la más amplia variedad de temas por parte de personas cansadas de no ser escuchadas por sus gobernantes) y desinterés (de muchos vecinos porteños que prefirieron no participar de la audiencia), fueron otros de los calificativos empleados para caracterizar el desempeño de los grupos minoritarios que concurrieron a la defensa de sus derechos “a costa de cualquier insulto, a fuerza de maldiciones” (Rey, 2004). El saldo obtenido en cuanto a la cantidad y calidad de conclusiones y/o propuestas concretas arribadas, fue muy escaso. Los distintos grupos sociales se mostraron divididos y enfrentados, haciendo casi imposible pensar en la posibilidad cercana de consensuar pautas precisas y reales de “convivencia”. El tiempo y espacio concedidos fueron empleados en gran medida para narrar las historias de vida individual de los participantes, así como para descargar las tensiones o 8 protestas acumuladas, en lugar de aprovechar para diagnosticar, argumentar, y presentar proyectos respecto de la modificación de los puntos más controvertidos en debate. La escasa presencia de los legisladores porteños (siete u ocho de un total de sesenta), restó contundencia al evento. Siendo que, en una audiencia no vinculante, la efectividad de la misma respecto de la toma en cuenta de las opiniones ciudadanas radica en gran parte en la buena voluntad de los representantes, el hecho de no haber estado presentes demostró una gran indiferencia por parte de los gobernantes, arrojando muy exiguas esperanzas a la ejecución de tales demandas. La segunda ronda La segunda jornada de audiencia no fue, en cuanto a desarrollo y resultados, mucho más afortunada. Del total de oradores inscriptos en el listado, solo la mitad llegó efectivamente a expresarse, con una muy escasa concurrencia general que reveló, con gran notoriedad, las enormes dimensiones de la sala (Aizpeolea, 2004b). Una vez más, se hicieron de suyo sentir los disturbios entre los participantes, alineados tanto a favor como en contra de la reforma, terminando por demandar la intervención en el lugar de los efectivos policiales. A pesar de la menor presencia de participantes (cien personas aproximadamente), y la llamativa ausencia de vendedores ambulantes, prostitutas y travestis, el saldo resultante fue un desorden aún mayor. La discusión no ofreció demasiados frutos concretos a los fines de avanzar sobre la modificación del controvertido Código. La diversificación temática incorporó incluso una protesta contra el corralito. Entre los pocos políticos opositores se encontraba Jorge Enríquez, quién, haciendo oídos sordos a los abucheos, presentó los principales puntos de su proyecto, diferenciado del macrista. Otra de las propuestas a ser considerada por la Legislatura fue la de las entidades defensoras de los derechos humanos, o la del ex legislador Cristian Caram. Solo tres diputados hicieron uso pleno de su espacio. Entre los principales opositores a la reforma se encontraban la legisladora Vilma Ripoll y los integrantes del bloque Autodeterminación y Libertad del partido de Zamora, particularmente enfrentados con la propuesta de un aumento del control social mediante una mayor represión. Por su parte, el vicepresidente de Compromiso para el Cambio, Horacio Rodríguez Larreta, prometió insistir con el proyecto del bloque, 9 consensuado por veintitrés legisladores, desestimando la realización de la audiencia como una maniobra dilatoria del gobierno local. En tanto que el ex candidato a jefe de Gobierno del Partido Obrero, Marcelo Ramal, aseguró que Ibarra se aprestaba a una reforma de facto del sistema contravencional de la Ciudad4. Finalmente, la audiencia fue suspendida por López antes de que se culminara con la exposición del total de los oradores anotados (aún restaban por pasar tres de ellos), debido a un enfrentamiento desatado entre un reducido grupo de activistas de izquierda y dos periodistas, acusados de conformar los tan vapuleados “servicios de inteligencia” (Ídem). El saldo de esta segunda etapa fue aún más limitado que el de la primera. Los numerosos reclamos acallaron las de por si escasas propuestas. La ola de insultos y agresiones disuadió a los pocos legisladores presentes de la iniciativa de presentar sus proyectos. El descontento El 16 de julio de ese mismo año, y a solo cuatro meses de realizadas las dos jornadas de audiencia pública para la presentación de propuestas y opiniones respecto de la modificación del Código de convivencia, llegó por fin el momento de su discusión y tratamiento en la Legislatura. El advenimiento de la sesión había motivado la realización de una importante marcha de protesta, programada por los diferentes sectores afectados en su contra (vendedores ambulantes, travestis, homosexuales, prostitutas), quienes, lejos de sentirse contemplados en el proyecto resultante, el que había sido consensuado en forma aislada al interior de las comisiones legislativas, percibieron una profunda indiferencia por parte de sus representantes, quienes hicieron oídos sordos a sus reclamos a pesar de haber sido oficial y legalmente presentados en la audiencia. La manifestación concluyó en una protesta efectuada frente al edificio del Poder Legislativo, contando con una participación de más de trescientas personas, la que terminaría degenerando, al poco rato, en un violento enfrentamiento contra el personal de guardia a cargo. 4 Artículo “Concluyó la Audiencia Pública para reformar el Código de Convivencia”, 24 de marzo de 2004, disponible en http://www.infobae.com/notas/nota.php?Idx=104414&IdxSeccion=0 10 Los resultados A poco más de un mes de haber sido celebrada la audiencia pública convocada por el gobierno de la Ciudad a fin de debatir las reformas programadas al Código local de convivencia el 19 de febrero de 2004, se ejecutó la primera sesión extraordinaria para su tratamiento formal legislativo. Varios eran los proyectos de ley hasta el momento presentados, aunque ninguno propio del Gobierno (previsto para el mes de abril de ese año), quién prefería habilitar un mayor tiempo para el debate. Por otra parte, los distintos sectores sociales involucrados comenzaban a movilizarse tanto a favor como en contra de cada uno de los cambios proyectados. Para comenzar, algunos vecinos de los barrios afectados manifestaban su profundo descontento ante la presencia de travestis cerca de sus casas, mientras que otros tantos aparecían como indiferentes o incluso en favor de los acusados. No obstante, la mayor disputa perpetrada se mantenía aún dentro del cuerpo legislativo, entre los diferentes bloques y diputados interesados. Tan es así que los únicos puntos de coincidencia alcanzados entre oficialistas y opositores consistían básicamente en que a cada contravención le correspondiera una pena determinada (con un mínimo y un máximo), así como en la necesidad de que la reincidencia fuera sancionada. Más adelante, en la conflictiva y prolongada sesión extraordinaria del 7 de julio de 2004, la Legislatura terminó por aprobar, en forma general, por 31 sufragios contra 22, las reformas al Código impulsadas por el macrismo. Dichas reformas debían ser luego votadas en forma individual con fecha 16 de julio, las que serían más tarde previsiblemente vetadas en forma parcial por el Gobierno. La bancada Compromiso para el Cambio (de 23 miembros, contra 20 que sumaban los dispersos grupos oficialistas), fue la promotora del nuevo Código, contra el que se perpetuaron los fuertes incidentes5. Quienes apoyaron estas modificaciones fueron los 23 legisladores macristas, más los propios del Partido de la Ciudad, los de Recrear y una legisladora recientemente separada del primero. La principal oposición provino de los diputados alineados con el 5 Artículo “Macri dice que la sociedad está indefensa”, Clarín, 17 de julio de 2004, disponible en http://www.clarin.com/diario/2004/07/17/elpais/p-00802.htm 11 gobierno ibarrista, apuntados, en primer lugar, contra la disminución de la edad de imputabilidad la que, según argumentaron, iba en contra de las convenciones internacionales firmadas por la Argentina. Por otro lado, cuestionaban el hecho de que gran parte de los cambios propuestos entraban en el terreno exclusivo del Código Penal, siendo que el Contravencional debía referirse solamente a delitos de menor cuantía6. El resto de la oposición, esta vez por fuera del cuerpo legislativo, provino de los grupos de interesados, tales como vendedores ambulantes, militantes de partidos de izquierda, prostitutas y travestis, que rechazaban los términos de la reforma. Dichos sectores ya habían manifestando en reiteradas ocasiones su enojo, tanto fuera como dentro del edificio, protagonizando varios disturbios. Unos días más tarde, en la sesión del 16 de julio, debían aprobarse en forma individual cada uno de los artículos modificatorios, consentidos conjuntamente una semana antes. Tal intento terminaría derivando, no obstante, en los violentos enfrentamientos ampliamente conocidos que llevaron a prisión a varios de los manifestantes. Impulsada por el macrismo, ya desde el mes de febrero, la reforma al Código tuvo un segundo intento de tratamiento en particular a principios de agosto, el que debió ser, sin embargo, nuevamente suspendido; esta vez, por falta de consenso entre los distintos bloques sobre los puntos más conflictivos (Videla, 2004). El 19 de agosto se emprendió una tercera tentativa a fin de que el proyecto de reforma, aprobado en forma general, obtuviera, para cada uno de sus 180 artículos, el voto favorable de al menos 31 de los 60 diputados del cuerpo. En pos del consenso, los diputados intentaron incluir una cláusula transitoria que preveía la creación de un régimen especial para menores contraventores7. Sin embargo, se resolvió el mantenimiento de los 18 años como edad de inimputabilidad, al tiempo que se incorporó la figura de la reincidencia para casos con sentencia firme, pudiendo ser elevadas hasta un tercio. A diferencia de la negativa expresada por la diputada del partido Izquierda Unida, el macrismo aceptó dar marcha atrás con su propuesta de disminución de la edad a los 16 años, frente al duro cuestionamiento que le fuera dirigido desde los distintos bloques. El proyecto resultante 6 Artículo “Incidentes en la reforma del Código Contravencional de Buenos Aires”, Río Negro, 8 de julio de 2004, disponible en http://www.rionegro.com.ar/arch200407/08/n08g90.php.. 7 Ídem 12 había sido finalmente consensuado entre macristas, kirchneristas y el Partido de la Ciudad. Recién arribada la madrugada del 24 de septiembre es que se terminó de sancionar por completo el Código de convivencia, poniendo fin a la ley Nº 10, vigente desde 1997. Según sostuvieron algunos especialistas, la reforma apuntaba a una "solución equilibrada"8. Entre otras modificaciones, se había agregado una pena con multas y días de trabajo de utilidad pública a quienes ejercieran la prostitución en las calles (que incluía la prohibición de ejercer la prostitución a 200 metros de casas, templos y escuelas -inaplicable según algunos legisladores); así como a quienes obstaculizaran o impidieran la circulación de vehículos por la vía pública sin aviso previo (esto último descalificado por ciertos opositores como “un hecho de burocratización” que intentaba reglamentar el derecho de protesta)9. Además, cada contravención había sido puntualmente tipificada y asociada a una pena específica con miras a facilitar su identificación y sanción. Otros 120 puntos del Código habían resultado igualmente aprobados. No obstante, el nuevo Código de Convivencia modificado dejó una incómoda sensación de debilidad e imprecisión. Habiendo sido sancionado en medio de presiones y agresiones varias (entre ellas contra la propia Legislatura y sus empleados), no logró solucionar los problemas hacia los que principalmente se orientaba. Algunos legisladores presentaron su defensa alegando que "en un cuerpo legislativo tan atomizado, (el finalmente acordado) fue el mejor Código posible; el único que tuvo consenso" (Lladós, 2004); aunque muy lejos había quedado de satisfacer las expectativas ciudadanas, incluso a pesar de haber sido estas explícitamente manifestadas en las dos jornadas de audiencia a tal fin realizadas. En definitiva, a pesar del efervescente desarrollo de las dos jornadas de audiencia previstas a fin de incorporar a la contienda a los grupos interesados de la sociedad civil, tanto los ejes propuestos como los términos del debate se mantuvieron invariantes antes y después de la misma. Las voces ciudadanas expresadas, si bien en forma bastante desorganizada y poco consistente, fueron absolutamente ignoradas en la discusión final 8 Artículo “Repercusiones por la Reforma del Código Contravencional”; Diario La Nación; 24 de septiembre. 9 Ídem. 13 legislativa, manteniéndose las posiciones originales preexistentes entre los legisladores. Los resultados quedaron brutalmente a la vista: las manifestaciones de furia y enojo perpetradas frente a la Legislatura, constituyen tristes ejemplos sumamente ilustrativos. El caso de la Consulta Popular en Esquel La ciudad sureña de Esquel, en la provincia de Chubut, dijo “NO” a la instalación de una mina de oro en la región. Es que los resultados del plebiscito popular del 23 de marzo de 2003 fueron muy claros, el 81% de los esquelinos (11.046 votantes) se pronunció en contra del proyecto de la multinacional Median Gold. En su favor votaron 2.561 personas, esto es el 17% de los electores. La consulta contó con la participación voluntaria del 75% del padrón electoral, más de la media de las elecciones generales. A pesar del carácter no vinculante de la consulta, los dirigentes locales, que estaban a favor del emprendimiento, se vieron obligados a respetar la voluntad de sus representados. Así, el intendente de la localidad, Rafael Williams (PJ) cambió su postura inicial, luego del resultado del plebiscito, declarando que no permitiría la instalación de la mina, y el entonces gobernador, José Lizurume (UCR), anunció la suspensión del proyecto minero, aunque prometió que el plan se seguiría estudiando. Por su parte, la empresa minera aceptó detener el emprendimiento e informó que revisaría los cuestionamientos de la gente para readaptar lo que fuera necesario. Con su negativa a la explotación de la mina, los esquelinos resignaron más de 1500 puestos de trabajo durante diez años, en un escenario donde el 20% de la población era desempleada o subempleada. Además, Meridian Gold prometía facturar 1.000 millones de dólares y dejar el 2% en manos de la provincia de Chubut. ¿Por qué la negativa a la mina? Los cuestionamientos se centraron en aspectos claves como la utilización de cianuro y de agua potable dentro de la planta de tratamiento. Los ciudadanos entendían que la exploración dejaría daños irreversibles para la calidad de vida de los habitantes: contaminación ambiental, agotamiento de recursos hídricos y la alteración del ecosistema. A partir de la experiencia de Esquel, el presente artículo pretende ilustrar en un caso práctico de la Argentina la utilización de un mecanismo de participación y control ciudadano como ser la consulta popular no vinculante. En este sentido, la ciudad sureña 14 es un buen ejemplo de participación “desde abajo” o espontánea, donde la convocatoria por parte de las autoridades al plebiscito fue fruto de marchas y movilizaciones de la sociedad. De esta manera resulta interesante ver como a partir de la participación no institucionalizada: marchas, movilizaciones, asambleas vecinales, se logró hacer uso de un mecanismos institucional de participación ciudadana: el plebiscito. Pero la consulta popular no fue el único mecanismo utilizado, también jugó un rol importante en esta experiencia un “amparo judicial” presentado por una vecina. En esta línea, el trabajo comienza con un repaso de dichos mecanismos y su incorporación a la normativa nacional, provincial y municipal para luego pasar a analizar la experiencia de Esquel. Consulta popular, referéndum o plebiscito: definición e incorporación a la normativa nacional, provincial y municipal El plebiscito es una forma de participación individual que manifiesta una opinión o voluntad a través del voto. Puede ser consultivo o decisorio. En algunas legislaciones, se concibe que también la iniciativa de la convocatoria sea una decisión de la ciudadanía. A nivel nacional, la consulta popular se incorporó a la Constitución Nacional (CN) con la reforma constitucional en 1994. De este modo, el artículo N° 40 de la CN establece el mecanismo de consulta popular que permite someter a la opinión ciudadana cualquier proyecto legislativo, el que, de resultar con voto afirmativo, se convierte automáticamente en ley. Asimismo, reconoce la facultad del Congreso o del Presidente de la Nación de convocar a consulta popular no vinculante resultando, en este caso, un voto no obligatorio para la población. La ley que regula el ejercicio de la consulta popular vinculante y no vinculante es la Nº 25.432, del 23/05/01. La primera, resulta válida y eficaz sólo si votó al menos el 35% de los ciudadanos inscriptos en el padrón electoral nacional. Si un proyecto de ley sometido a consulta popular vinculante obtiene la mayoría de votos válidos afirmativos, se convierte automáticamente en ley, de lo contrario, no podrá insistirse con el tema hasta dentro de dos años. Contrariamente, en la consulta no vinculante, el voto de la población no es obligatorio. Cuando un proyecto de ley sometido a consulta popular no 15 vinculante, obtiene el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los votos válidos emitidos, debe ser tratado por el Congreso de la Nación, quedando automáticamente incorporado al plan de labor parlamentaria de la Cámara de Diputados de la sesión siguiente a la fecha de proclamación del resultado del comicio por la autoridad electoral. Para ambos tipos de consulta, vinculante y no vinculante, se requiere que la ley o el decreto de convocatoria contenga el texto íntegro del proyecto o decisión política objeto de consulta y señale claramente la o las preguntas a contestar por el cuerpo electoral, cuyas respuestas no admitirán más alternativa que la del sí o el no (Maurich, et al, 2005). Este mecanismo de democracia semidirecta, es mencionado asimismo en la Constitución Provincial (CP) de Chubut a partir de la reforma constitucional de 1994 y adquiere rango constitucional al ser reglamentada por ley en 1999. En este sentido, el Artículo N° 262 de la CP referido a la Consulta Popular establece: “La Legislatura puede someter a consulta popular proyectos de ley. La ley de convocatoria no puede ser vetada. El voto afirmativo del proyecto por el pueblo de la Provincia lo convierte en ley y su promulgación es automática. El Poder Legislativo o el Poder Ejecutivo, dentro de sus respectivas competencias, pueden convocar a consulta popular no vinculante en cuyo caso el voto no es obligatorio. La Legislatura con el voto de los dos tercios del total de sus miembros reglamenta las materias, procedimientos y oportunidad de la consulta popular”10. A nivel local, la Consulta Popular se encuentra regulada bajo el decreto provincial Nº 1130/95 y la Ley 3098 de “Corporaciones Municipales”11, dado que Esquel al momento no cuenta con su propia Carta Orgánica. En este sentido, el Artículo N° 137 de la Ley 3098 dice: “Procederá el referéndum popular en todos los casos en los cuales el Ejecutivo Municipal o el Concejo Deliberante tengan interés en requerir un pronunciamiento sobre determinada cuestión. Procederá también cuando se trate de otorgar concesiones de servicios públicos por más de diez (10) años. Cuando estas 10 Ver Constitución de Chubut: Artículo N° 262, Consulta Popular; disponible en http://www.argentina.gov.ar/argentina/portal/documentos/cp_chubut.pdf 11 Ver Ley N° 3098 de “Corporaciones municipales”, Rawson, 8 de Agosto de 1995; disponible en http://www.legischubut.gov.ar/corporaciones-municipales.htm 16 concesiones referidas superen los cinco (5) años se requerirá el acuerdo del Concejo Deliberante con el voto de las dos terceras partes de los miembros en ejercicio”. Y el Artículo N° 138 aclara: “En el caso del artículo anterior, la Corporación Municipal convocará a elecciones al cuerpo electoral municipal, durante quince (15) días, determinando la fecha y el objeto de la consulta popular. Deberá darse amplia publicidad a la convocatoria”. Amparo judicial y por mora: definición e incorporación a la normativa nacional, provincial y municipal El amparo judicial regula el derecho de toda persona de interponer una acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por la Constitución, un tratado o una ley. Incluye la protección a los derechos de incidencia colectiva en general. Por otro lado, el amparo por mora corresponde cuando la parte que se considera damnificada demanda el restablecimiento del derecho vulnerado y la reparación del perjuicio causado, también procede por falta de cumplimiento del deber expresamente impuesto a un funcionario público o corporación pública de carácter administrativo, por aquella persona o entidad en cuyo interés deba ejecutarse el acto y que sufriere perjuicio material, moral o político. El artículo N° 43 de la Constitución Argentina afirma: “Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva. Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a derechos que protegen el ambiente, a la competencia, al usuario, al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del 17 pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización”. A nivel nacional, la acción de amparo se encuentra reglamentada por la Ley N° 16.986 del 18 de octubre de 1996 (Maurich, et al, 2005). Por otra parte, el amparo judicial está presente en la Constitución de Chubut, al respecto, el Artículo N° 54 referido al Amparo dice: “Siempre que en forma actual o inminente se restrinjan, amenacen o lesionen, con arbitrariedad o ilegalidad manifiestas, derechos o garantías reconocidos por la Constitución Nacional o por la presente y no exista otra vía pronta y eficaz para evitar un grave daño, la persona afectada puede pedir el amparo a los jueces en la forma sumarísima que determine la ley La elección de esta vía no impide el ejercicio de otras acciones legales que pudieran corresponder. En su caso el juez puede declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva”12. Por último, dicho mecanismo está ausente en la Ley 3098 de “Corporaciones Municipales”. Raíces del conflicto en Esquel La devaluación en la Argentina atrajo al turismo extranjero a Esquel, quinta ciudad en importancia de la provincia de Chubut, con 30.000 habitantes. El centro de esquí La Hoya en invierno, y sus lagos propicios para la pesca en verano suelen ser los más visitados. Pero también captó la atención de las grandes empresas mineras, interesadas en los yacimientos de oro y plata de clase mundial que acunan Los Andes. La reducción considerable de los costos para la explotación, una legislación favorable en términos impositivos y burocráticos, pero débil en cuanto a protección ambiental, sumado al alto valor del metal en el mercado, conforman una oportunidad imperdible para su instalación. La norteamericana Meridian Gold Inc fue una de ellas. Por la suma de u$s 270 millones adquirió a mediados de 2002 el Proyecto Cordón Esquel mediante Minera El Desquite S.A. (MED). El yacimiento El Desquite, de 2500 metros de largo por 500 de ancho, está situado en el extremo sur del Cordón Esquel, a 7 kilómetros de la localidad. La empresa pretendía comenzar a explotar la mina en enero de 2003. 12 Ver Constitución de Chubut: Artículo N° 54 referido al Amparo; disponible en http://www.argentina.gov.ar/argentina/portal/documentos/cp_chubut.pdf 18 El 18 de octubre de 2002 MED presentó el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) ante la Dirección General de Minas y Geología de la Provincia del Chubut (DGM y G) tal como lo exigía el Código de Minería (CM)13. En dicho informe la empresa asumió además la realización de una Audiencia Pública no vinculante, en los términos de la Ley 4.032. El 22 de octubre de 2002 se publicó en el Boletín Oficial (BO) la convocatoria de la Dirección General de Minas y Geología a Audiencia Pública para considerar el EIA presentado por MED, fijando como fecha el 4 de diciembre de 2002. La sociedad se divide El proyecto contó desde el principio con el apoyo de las autoridades provinciales, tanto del entonces gobernador radical José Luis Lizurume como del intendente de Esquel, Rafael Williams (PJ). El sí a la mina, también sumó adeptos de varios comerciantes y del sector de la construcción en particular, quienes miraban al emprendimiento como una fuente de empleo y desarrollo económico. Meridian Gold crearía 400 puestos de trabajo con el compromiso de que 300 serían para pobladores de Esquel. La empresa también había anunciado que todas las compras se harían con proveedores locales y que las empresas subcontratistas darían trabajo a 1.200 personas más. Del otro lado, estaban quienes desconfiaban de la información divulgada por el gobierno provincial y por la empresa acerca de los riesgos ambientales y sociales, así como de los beneficios económicos de la actividad minera. Razón por la cual, varios vecinos de Esquel pidieron la postergación de la Audiencia Pública donde se debatiría el proyecto, y comenzaran a investigar por su cuenta los antecedentes del tipo de actividad minera previsto en el Proyecto Cordón Esquel, especialmente alertados por la utilización de cianuro de sodio en el proceso de lixiviación del mineral. Así fue como los ciudadanos de Esquel se fueron conectando, y bajo el asesoramiento de profesionales de la Universidad de la Patagonia, organizaciones ambientales e Internet, se enteraron de los daños que podía ocasionar la utilización de grandes 13 Es competencia del Estado Federal dictar el Código de Minería, según lo establece la Constitución Nacional y constituye una atribución del Congreso Nacional (Art.41, 75, inciso 121 y 12). Ver Código de Minería, disponible en http://www.mineria.gov.ar/legal/codigo_de_mineria.asp 19 cantidades de explosivos, cianuro y agua potable de arroyos y lagos como contaminación del aire, daños a la salud, agotamiento de las cuencas hídricas superficiales y subterráneas y la destrucción irreversible de bosques y ambientes nativos en el área de explotación y aledaños. El 26 de Noviembre de 2002, la Legislatura de la Provincia del Chubut sancionó la Ley 4958, que suspendió por el término de sesenta días la Audiencia Pública a la que debía ser sometido el estudio de Impacto Ambiental del Proyecto Cordón Esquel, determinó que la misma se realizaría de acuerdo con lo establecido por la Ley 4.03214. Nacen los Vecinos Autoconvocados En noviembre de 2002 se realizaron las primeras asambleas vecinales en las que se concentraron los sectores críticos al emprendimiento. Los participantes se pronunciaron unánimemente por el "No a la Mina", por lo que se autodenominó Asamblea de Vecinos Autoconvocados por el No a la Mina. “La primer reunión de 600 personas terminó siendo de cerca de 4.000 en la última marcha”, recuerda Pablo Quiroga, uno de los pioneros. De esta manera se fortalecía la sociedad civil, la misma población valoraba su capacidad de organización para resolver y enfrentar problemas comunes, y poco a poco se conformaba un importante espacio de participación social. En este sentido, las asambleas de Vecinos Autoconvocados se hermanaban con las asambleas nacidas en varias ciudades del país a partir de los sucesos del 19 y 20 de diciembre de 2001. 14 La Provincia del Chubut cuenta desde 1994 con la ley 4032, que establece que los proyectos, actividades u obras capaces de degradar el ambiente, deben ser sometidos a una evaluación de impacto ambiental. A tal efecto se establece que el Estudio de Impacto Ambiental debe ser sometido a una audiencia pública. La audiencia pública debe ser presidida por la autoridad de aplicación y en la misma pueden participar funcionarios, asociaciones intermedias, representantes del sector privado e integrantes de la comunidad, agrupados o no, quienes pueden emitir su opinión. Las ponencias y observaciones de los participantes no son sometidas a votación, pero las mismas quedan plasmadas en las actas que se deben labrar para la evaluación final que debe realizar la autoridad de aplicación, sin que las mismas tengan carácter vinculante. Ver Ley 4032, disponible en http://www2.medioambiente.gov.ar/sian/chubut/normativa/Ley4032.htm 20 A partir de aquél momento los Vecinos Autoconvocados comenzaron a desarrollar diferentes actividades tendientes a informar al resto de la población acerca de los impactos del proyecto minero y a organizar movilizaciones para manifestar su negativa al desarrollo de la actividad minera en Esquel y la región. El 24 de noviembre de 2002 tuvo lugar la primera de una serie de movilizaciones que aún hoy continúa. Este grupo estaba conformado por profesionales universitarios, maestros y vecinos provenientes de distintos sectores de la comunidad. Camino al plebiscito El 16 de diciembre de 2002, la Sra. Silvana Noemí Villivar, representada por la Dra. Rosa Laudelina Chiquichano y el Dr. Gustavo Manuel Macayo, presentó una acción de amparo ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil, Comercial y Laboral de la Ciudad de Esquel, a cargo del Dr. Claudio Alejandro Petris, bajo el N° de Expte. 1365- F° 390/2002 contra la Provincia del Chubut, MED y la Municipalidad de Esquel. Mediante el escrito presentado el amparista manifestó que MED estaría realizando tareas en el Cordón Esquel. Según el escrito, las tareas se estaban llevando a cabo desde antes de la aprobación del proyecto, previa consideración y participación en Audiencia Pública de la comunidad involucrada y los municipios afectados. El amparista solicitó entonces que: a) Se ordenara de inmediato una medida cautelar para suspender toda actividad relacionada con el emprendimiento minero desarrollado por MED y que se declarara la ilegalidad de los trabajos llevados adelante por la empresa en virtud de no haberse cumplido con el régimen de Evaluación de Impacto Ambiental y Audiencia Pública contemplado en la Ley Provincial 4.0325; b) Se ordenara la recomposición del ambiente alterado; y c) Se ordenara la imposición de la multa contemplada en el Artículo 9 de la Ley Provincial 4.032, consistente en el 5% del monto del proyecto. En enero de 2003, cerca de 4.000 personas se manifestaron ante la sede de la empresa y la Municipalidad. Exigieron al Concejo Deliberante el cumplimiento de la ley y que se convocara a una plebiscito popular. Como resultado, el 5 de febrero de 2003 el Consejo sancionó, en Sesión Extraordinaria, tres ordenanzas: la primera prohibiendo la utilización de cianuro en el ejido municipal (vetada luego por el intendente), la segunda 21 derogando la adhesión a las leyes 24.19615 de Inversión Minera y 24. 224 de Reordenamiento Minero y una tercera, mediante la cual autorizó al Poder Ejecutivo Municipal a convocar a una consulta popular no vinculante por el Sí o por el No a la concreción del emprendimiento minero en el Cordón Esquel, en el marco de la Ley Provincial 3.098 de Corporaciones Municipales. El 10 de febrero de 2003 el Poder Ejecutivo Municipal resolvió la convocatoria para el día 23 de marzo de 2003 (Resolución Municipal N° 275/2003). En aquella sesión extraordinaria del 5 de febrero de 2003, el Consejo Deliberante estaba representado por el presidente del bloque, Rubén Fernández (PJ); Miguel Álvarez (PJ) y los concejales Horacio Crea (PJ); Marcelina Angiorama (PJ); Walter Cristiani (PJ); Patricia González (PJ); Sergio Ongarato (UCR); Carlos De Bernardi (UCR); Humberto Villibar (UCR) y Matilde Lezano (Frente Grande). La sesión que comenzó a las 21:20 horas, por convocatoria de los concejales, distaba mucho de calificarse como tranquila y normal. Fuera del recinto miles de manifestantes por el No a la Mina exigían que se convocara al plebiscito. Y dentro del Consejo lograron ingresar varios miembros de los Autoconvocados por el No a la Mina quienes permanecieron durante el desarrollo de la reunión del Concejo. Gritos, aullidos, insultos y aplausos se impusieron en la reunión del 5 de febrero. Es que si bien la autorización para que el intendente llamara a la Consulta Popular fue votada por unanimidad, los manifestantes tenían en claro las posturas de los concejales. De los diez, solo dos estaban en contra del emprendimiento minero, ellos eran Horacio Crea del PJ y Matilde Lezano del Frente Grande, quienes habían sido además los autores del proyecto de Consulta popular. Los otros, aliados a Williams o Lizurume, en cambio, estaban a favor. A los 10 días de que el intendente confirmara el llamado a plebiscito, la Legislatura sancionó la Ley Provincial 4.972, que suspendió la realización de la audiencia pública 15 En agosto de 2000 el Concejo Deliberante de Esquel sancionó la Ordenanza 127/0017 de adhesión a Ley Nacional 24.196 de Inversiones Mineras (http://www.mineria.gov.ar/legal/ley_25429.asp?titpag=Legislaci%C3%B3n%20Minera%20y%20Tribut aria) a la Ley Provincial 3.866 y a la Ley Nacional 24.22418 de Reordenamiento Minero (www.mineria.gov.ar/legal/ley_24224.asp?titpag=Legislación%20Minera%20y%20Tributaria). En el contexto del conflicto previo a la realización del plebiscito del 23 de marzo de 2003, en febrero de 2003 el Concejo Deliberante sancionó la Ordenanza 02/0319 que derogó la Ordenanza 127/00. 22 prevista para el 29 de marzo de 2003 hasta tanto se ejecutaran y publicaran los resultados del estudio hidrogeológico del área del emprendimiento. Dando lugar al amparo, el 19 de febrero de 2003, el Juez interviniente resolvió "disponer de manera urgente la paralización de toda obra, acto o hecho a ejecutarse en el Emprendimiento Minero Cordón Esquel por parte de Minera El Desquite S.A. así como la prohibición de ejecutar nuevas obras, actos o hechos relacionados con ello en cualquiera de las etapas del proyecto hasta tanto se de cabal cumplimento con lo establecido por los arts. 6°, 7° y cctes. de la ley 4032 y arts. 17°, 19° y 22° del decreto 1153/95", es decir hasta la realización de la audiencia pública y la evaluación del EIA. MED interpuso un recurso de apelación en el que argumentó que no correspondía suspender las tareas de exploración en virtud de que la empresa contaba con la aprobación correspondiente de las autoridades de aplicación para esa etapa. Las urnas Como estaba previsto, el 23 de marzo de 2003 se realizó el plebiscito popular en Esquel por el SI o No al emprendimiento minero. La consulta contó con la participación voluntaria del 75% del padrón local, y arrojó los siguientes resultados: el 81% de los votos fue por el NO, el 17% fue por el SÍ, y el 2% fueron en blanco y anulados. Junto a los esquelinenses, también votaron simbólicamente las localidades cercanas: Epuyén, Trevelin y Lago Puelo, en donde la postura negativa obtuvo el 90%. Finalmente, el 9 de junio de 2003 se dictó la sentencia de primera instancia, que hizo lugar a la acción de amparo ambiental contra la Provincia del Chubut y contra MED, rechazando la misma acción contra la Municipalidad de Esquel. La sentencia de primera instancia rechazó la declaración de ilegalidad de las actividades realizadas por MED contenida en el amparo por tratarse de un juicio de prevención, defensa y protección del ambiente que se lograba con la paralización de las actividades, rechazó el pedido de imposición de multa del amparista por considerar tal imposición como facultad de la autoridad de aplicación, y consideró que la recomposición del ambiente solicitada por el amparista resultaba prematura. La sentencia de primera instancia fue apelada por MED y por el amparista. El 24 de junio de 2003 la CANO confirmó la sentencia de primera instancia y rechazó la apelación de MED. 23 Nuevo escenario Luego de la realización del plebiscito y de la acción de amparo, y en virtud de su resultados, el gobernador y el intendente resolvieron suspender de común acuerdo las actividades “hasta que se termine el estudio de impacto ambiental con todas las modificaciones y sugerencias de la gente”. Así, se observaba un cambio de actitud de parte de las autoridades, antes de la realización del plebiscito tanto Lizurume como Williams declararon públicamente en varias oportunidades que votarían por el “sí a la mina”. “Nadie puede dudar de que queremos proteger la ecología y el medio ambiente. Pero también queremos mejorar las condiciones de vida de los chubutenses”, sostuvo el gobernador en una entrevista en el Diario Clarín16. Por su parte, el intendente había manifestado que “los que no quieren la mina son aquellos que tienen un salario asegurado”. La Empresa también actuó en esa dirección, luego de la consulta encomendó a una Organización No Gubernamental llamada "Business for Social Responsability"17 (BSR) a realizar un diagnóstico de lo que había ocurrido en Esquel. Basándose en ese estudio, a mediados de agosto de 2003, MED emitió un comunicado de prensa, donde reconoció los errores cometidos, disculpándose por los mismos e informando a la comunidad de Esquel que la gerencia del proyecto había sido relevada y que la empresa no seguiría adelante con el proyecto sin el respaldo de la comunidad. A nivel provincial, el 9 de abril de 2003 la Legislatura sancionó las siguientes leyes: 1) La Ley Provincial 5.00013, que derogaba la Ley Provincial 4.482, reestablecía la vigencia de la Ley Provincial 3.598 y suspendía por el término de un año a partir de la fecha de su promulgación las facultades del Poder Ejecutivo otorgadas por el Art 1° de la Ley Provincial N° 3.85614. Con el dictado de esta ley, la Provincia del Chubut se apartó de las disposiciones de la Ley Nacional 24.196 en materia de regalías, a las que había adherido en julio de 1993 mediante la Ley Provincial 3.866. 16 “Plebiscito para decidir una inversión millonaria en Esquel”, nota publicada en Clarín, 10 de febrero de 2003, disponible en www.clarin.com.ar . 17 Ver resultados del diagnóstico de “Business for Social Responsibility”, disponible en http://www.meridiangold.com/sp/pdf/InformefinaldeEsquel.pdf#search=%22Business%20for%20Social %20Responsibility%20meridian%20informe%22 24 2) La Ley Provincial 5.00115, que prohibía la actividad minera metalífera en el ámbito de la Provincia del Chubut en la modalidad a cielo abierto y la utilización de cianuro en los procesos de producción minera. A nivel municipal, en abril de 2003 el Concejo Deliberante de Esquel sancionó la Ordenanza 32/0320 que: a) Declaraba al Municipio de Esquel "no tóxico y ambientalmente sustentable"; b) Prohibía en el Ejido Municipal de Esquel, las actividades industriales y mineras que emplearan técnicas de lixiviación con sustancias tóxicas o cualquier otra técnica que requiriera uso de explosivos e insumos tóxicos, y de aquellas técnicas que liberaran sustancias que pudieran resultar tóxicas y/o nocivas a la salud humana, o a los recursos naturales o paisajes; c) Prohibía en el Ejido Municipal de Esquel, la instalación y funcionamiento de laboratorios de metalurgia o de cualquier otra naturaleza directa o indirectamente relacionado con las técnicas prohibidas en el punto b); d) Prohíbía en el Ejido Municipal de Esquel el ingreso, tráfico, uso, almacenamiento, comercialización, elaboración, producción, extracción y transporte de toda sustancia tóxica o explosiva, destinados a las actividades del punto b); e) Prohibía el inicio cualquier actividad productiva, extractiva o industrial que previamente no contara con la aprobación del Estudio de Impacto Ambiental, cuando el mismo fuera exigido por el ordenamiento legal vigente; f) Establecía que las actividades sanitarias y artesanales que en ese entonces se desarrollaban en Esquel y que utilizaban alguna de las técnicas o sustancias previstas en el punto b) debían ser reglamentadas y controladas por la Dirección de Medio Ambiente del Municipio; g) Declaraba "Área de Paisaje Protegido Especial" las zonas de cerros, cumbres, y filos situados en el Ejido de Esquel con el objeto de preservar las características naturales existentes en las áreas mencionadas; h) Convocaba por el término de 30 días a la Comisión Redactora del Código de Planeamiento Urbano para establecer los Usos Conformes de acuerdo con la presente ordenanza; i) Establecía la aplicación de multas para el caso de incumplimiento de lo dispuesto en la Ordenanza. ¿Contribuciones a la participación ciudadana? Los casos de aplicación de mecanismos de participación ciudadana en clave comparada 25 En primer lugar se encuentra la cuestión del origen de la demanda participativa. En el caso de la ciudad de Buenos Aires, la audiencia pública fue convocada “desde arriba”, por el Poder Ejecutivo local, habiendo surgido de su propia iniciativa a los fines de abrir un debate predeciblemente en crecimiento en la sociedad. Mientras que en Esquel, si bien el llamado formal fue realizado por el Consejo Deliberante en combinación con el Intendente según lo estipulado por la normativa, el pedido real de plebiscito tuvo su origen “desde abajo”, en la fuerte presión ejercida por la sociedad, organizada en torno a un interés común y claramente definido. Lo que en el primer caso significó una oportunidad evidente para la obtención de rédito político por parte del Jefe de Gobierno en un tema de interés en ascenso, en el segundo, la aquiescencia de los gobernantes fue más un producto inevitable de la alta movilización social manifiesta en marchas, escraches y protestas, de resonancia nacional, que un gesto espontáneo impulsado para el sondeo previo de la opinión pública. La principal diferencia respecto de la procedencia de la iniciativa en ambos casos puede definirse en términos de la oposición “de arriba hacia abajo” para el primero, y de “abajo hacia arriba”, para el segundo. Otro elemento disonante es el tipo de sociedad en la que se desató el problema. La Capital Federal, con una población cercana a los tres millones de habitantes, de extracción y formación heterogénea, sin fuertes identidades político-ideológicas sostenibles en el tiempo, y atravesada por una basta red de conflictos divergentes, conformaba una base de susto muy despareja en relación con la existente en Esquel, pequeña ciudad sureña, de treinta mil habitantes, de posición social mayoritariamente humilde y desempleada, homogénea, con una idiosincrasia y realidad muy diferentes a las de la gran urbe. Mientras que el debate por la reforma del Código de convivencia, si bien involucró una diversidad de sectores directamente aquejados por la misma (travestis, prostitutas, vendedores ambulantes, etc), fue sólo en función de intereses corporativos limitados y particulares; la toma de posición (a favor o en contra) de la instalación de la mina constituyó un imperativo que alcanzó a toda la sociedad en su conjunto, la que se vería en su totalidad afectada, ya sea de manera positiva o negativa, por la misma. 26 Un aspecto común a ambas experiencias, fue la sensibilidad de la temática involucrada para la gente. En Buenos Aires, la adhesión popular se sustentó claramente en los inminentes efectos laborales y económicos que la modificación del Código Contravencional implicaría para ellos, al tiempo que en Esquel la mayoría nucleada en torno del NO se oponía a los costos en tanto calidad de vida que la contaminación de la mina ocasionaría, siendo que la minoría agrupada en el SI (funcionarios, comerciantes, constructores) pensaba principalmente en función de sus negocios particulares. En ambos casos, los intereses en juego eran igualmente concretos y cercanos a las necesidades básicas de las gente. La capacidad del mecanismo de producir un resultado claro asimilable a la “voluntad del pueblo” es un factor adicional que hace al mayor o menor poder real vinculante de la propuesta. En este sentido, el hecho de que las audiencias públicas implicasen una instancia de debate abierto, no pre-determinado, sin opciones estructuradas y que demandaran un esfuerzo positivo de la gente en cuanto a la elaboración de una postura o propuesta determinada (más o menos detallada), contribuyó a la falta de obtención de un resultado final contundente, facilitando a los dirigentes la desestimación de las demandas expuestas. En tanto que la configuración de dos opciones específicas y mutuamente excluyentes que la consulta popular ofrece, arrojó un producto claro y evidente, difícil de ignorar por las autoridades vigentes. Por último, en cuanto al carácter estrictamente legal (formal) de los resultados de la ejecución de ambos mecanismos, en ninguno de ellos la opinión de la población resultaba vinculante. No obstante, podemos hablar de un nuevo punto de diferenciación surgido tras la puesta práctica de los mismos. Y es que, en contraposición con la total indiferencia hacia las demandas ciudadanas que los legisladores y demás funcionaros demostraron tras el desarrollo de la audiencia pública en la Ciudad de Buenos aires (lo que se reflejó en la aprobación posterior de un Código Contravencional prácticamente igual al proyecto inicial previo a la misma y negociado a puertas cerradas entre los gobernantes), la magnitud de la consulta popular en Esquel, que fuera apoyada en la opción por el NO por más de un 70% de la población, arrojó resultados concretos que demostraron un cambio tangible respecto del escenario original. Si bien no se logró el cierre y retiro definitivo del emprendimiento minero (tal cual solicitaba la gente), sí 27 hubo en cambio una interrupción de las obras, con promesas de revisión de los cuestionamientos, así como un cambio de postura de los dirigentes en favor de los reclamos y acompañado por la sanción de una serie de leyes en esta línea. 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